2014年5月26日，自治区人民政府下发了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（以下简称《实施意见》）。这是当前和今后一个时期指导我区养老服务业发展的纲领性文件。为了深刻理解、准确把握、全面贯彻落实《实施意见》精神，现就相关政策作简要解读：

一、 制定《实施意见》的必要性

　　2012年4月1日，自治区人民政府下发了《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》（宁政发〔2012〕51号，以下简称《意见》），就我区社会养老服务体系建设的指导思想，总体目标，主要任务，扶持措施作出了总体部署和具体要求。今年又出台《实施意见》。有的人不理解，但我认为二者是有区别的。《意见》强调的是以居家为基础，社区为依托，机构为支撑的社会养老服务体系建设；而《实施意见》强调的是发展养老服务业，涉及面更广，涵盖范围更大，内容更加丰富，措施更加具体且更具有可操作性。因此，出台《实施意见》是十分必要的。

　　一是积极应对人口老龄化的需要。2013年，我区60岁以上户籍老年人口已达79.87万，占全区总人口的12.2%。预计到2015年我区老年人口将达到90万以上，占总人口的13.5%，2020年将突破百万大关，占总人口的16%左右。为积极应对人口老龄化，加快推进我区社会养老服务业的发展，需要制定《实施意见》。

　　二是推进我区经济社会持续健康发展的需要。养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面，蕴含着巨大的老年消费市场。近年来，我区各级政府加大了公共财政投入力度，养老服务业有了长足发展。但还存在着养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、扶持政策不健全和城乡、山川发展不平衡的问题。为统筹城乡、山川养老服务业的均衡发展，加快我区经济社会协调发展，需要制定《实施意见》。

　　三是解决当前养老服务业突出矛盾和问题的需要。2012年4月，自治区政府《意见》下发后，极大地调动了社会力量参与养老服务业的积极性。目前，全区有各级各类养老服务机构109所，设置床位1.5万张，其中投入运营的民办养老服务机构20所，床位3364张，占总床位数的22.4%，而有的省、市已达到了50%以上。为加快推进我区社会养老服务体系建设进程，特别是加快推进我区养老服务业的发展，需要制定《实施意见》。

　　四是贯彻落实国务院《若干意见》的需要。2013年9月6日，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。为贯彻落实国务院《若干意见》精神，加快我区养老服务业的全面发展，充分体现立党为公，执政为民，关爱老人，共建和谐的理念，需要制定《实施意见》。

二、 《实施意见》起草修改过程

　　2013年9月国务院《若干意见》下发后，自治区民政厅、老龄办即启动了《实施意见》起草工作。在调研分析、总结2012年4月自治区人民政府下发的《意见》贯彻落实情况和广泛听取各方面建议的基础上，依据国务院《若干意见》精神，借鉴学习兄弟省区的做法，于去年10月形成了《实施意见》初稿，并在民政、老龄系统广泛征求了意见，经厅党组会议讨论后，于2013年11月上报自治区人民政府。自治区政府办公厅将《实施意见》印发各厅局征求意见。2014年1月政府办公厅四处和民政厅、老龄办组织人员，结合各单位提出的修改建议对《实施意见》进行了再次修改。2月19日李锐副主席主持召开了27个部门负责人参加的会议，专题讨论修改《实施意见》。会后政府办公厅、民政厅、老龄办就大家提出的修改意见和建议，又对《实施意见》进行了修改，并将修改后的文稿发各厅、局和市、县（区）政府征求意见。2月25日受李锐副主席的委托，李建功副秘书长又召集发改、财政、民政、国土、税务、老龄办等相关部门负责人，就《实施意见》中涉及的具体问题进行了修改完善。4月25日，刘慧主席主持召开了政府第21次常务会议审议通过了《实施意见》。

三、 关于《实施意见》的主要内容

　　《实施意见》共四部分：第一部分是总体要求和发展目标，第二部分是主要任务，第三部分是政策措施，第四部分是保障措施，共26大项。

　　第一部分明确了指导思想、基本原则、发展目标。

　　一是在指导思想上提出进一步明确了要充分发挥政府作用，着力创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

　　二是在基本原则上提出深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制等原则，强调转变政府职能，激发各类服务主体活力，加大政策支持和引导力度，政府在保障基本养老服务方面要发挥主导作用，市场在资源配置上发挥主体作用，逐步使社会力量成为提供养老服务的主体。

　　三是在发展目标上提出到2020年，养老服务业政策法规体系建立健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助，功能完善、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系全面建成。具体讲：到2020年，符合标准的社区日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖100%的城镇社区、60%以上的农村社区，机构养老床位达到4万张以上，每千名老年人拥有机构养老床位35张以上；养老护理员岗前培训率达到100%，持证上岗率达到80%以上，实现智能化社区养老服务网络五级互联互通。

　　第二部分是主要任务。根据国务院《若干意见》精神，借鉴外省区的作法，结合我区实际，提出了十项任务。

　　一是在统筹规划发展城镇养老服务设施方面，提出各市、县（区）在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划建设养老服务用房和设施，并对新建小区提出了“四同”的要求，即与住房同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；对老旧社区提出了通过购置、置换、租赁等方式加以解决的办法。

　　二是在大力发展社区居家养老服务方面，提出要通过对社区服务机构、社区卫生机构等公共服务设施改造建设、以奖代补等方式，大力推进城镇社区居家养老服务中心（站）建设。到2015年，全区80%以上的城镇社区建有居家养老服务设施。到2017年，全区城镇社区居家养老服务设施建设实现全覆盖，并提出要制定扶持政策，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供多种形式的服务。

　　三是在加强农村养老服务设施建设方面，提出了要依托行政村、较大自然村，充分利用农村闲置房屋，采取政府、集体、社会和个人出资的办法，建立小型老年居住生活区、小型托老所和农村幸福院等互助式养老服务设施。为农村“空巢老人”、“留守老人”乃至残疾人提供服务。这是破解农村养老难重大问题的有效措施，也是关注民生的必然要求。具体讲就是，到2015年，50%以上的行政村建立老年幸福院，五保集中供养率达到70%以上；到2017年，60%以上的行政村建立老年幸福院，五保集中供养率达到80%以上。

　　四是在公办保障性养老服务机构建设方面，提出公办养老服务机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。这里强调的是深化改革、注重效益，即政府举办的尤其是新建的养老服务机构，应逐步通过公建民营等方式管理运营，鼓励民间资本通过委托管理等方式，管理运营公有产权的养老服务设施。

　　五是在鼓励支持社会力量参与养老服务方面，提出要健全完善建设资金补贴、税费优惠、政府购买服务等扶持政策，鼓励支持社会力量举办多种形式的养老机构，培育多种服务方式和不同收费水平的服务供给主体。这是从宏观上提出的要求，具体内容在第三部分的政策措施中加以细化。

　　六是在推进医疗卫生和养老服务融合发展方面，提出各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭，提出探索医疗机构与养老机构合作新模式，建立社区医院与老年人家庭医疗契约的服务关系。这里需要强调的是“医养结合”的问题。《实施意见》中明确提出：医疗机构、社区卫生服务机构应当为老年人建立健康档案，建立社区卫生服务机构与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务。因此，我们必须协调有关部门，落实这项政策。

　　七是在提高养老服务信息化水平方面，提出加快推进智能化社区养老服务信息平台建设，自治区财政和福彩公益金每年各安排100万元，各市、县（区）根据建设进度和建设规模，一次性安排资金100万元，构建自治区、市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）五级养老服务信息网络，为老年人提供快速、便捷、优质的服务。目前，除自治区养老服务信息指挥中心外，我们已建成了9个市、县级平台，今年再建4个，明年再建4个，到2017年，基本形成上下贯通、覆盖全区的养老服务五级服务信息平台。

　　八是在培育发展养老服务社会组织方面，提出要加大政府购买服务力度，加快制定政府向社会组织购买生活照料、康复护理、辅具配置、法律服务等养老服务的政策。积极培育发展为老服务公益慈善组织，支持其参与养老服务机构建设、养老产品开发、养老服务提供等。支持基层群众性自治组织开展居家养老互助服务。

　　九是在加快养老服务制度体系建设方面，提出了建立健全养老服务准入、监管、退出制度，促进养老服务业健康有序发展。特别提出要加强对养老服务机构入住对象资格审查和公办养老服务机构财政专项资金使用、民办养老服务机构财政补助条件的评估、评审和检查，确保资金使用效益。《实施意见》下发后，自治区民政厅、老龄办联合下发了《宁夏回族自治区民办养老服务机构管理办法》（宁民发〔2014〕42号，以下简称《管理办法》）。自治区民政厅、财政厅将下发《关于民办养老服务机构一次性床位补助管理办法》。这一系列文件的出台，为加快推进社会养老服务体系建设进程提供了政策支撑。

　　十是在培养专业养老服务人员方面，提出要建立养老服务机构管理人员和护理员岗前培训、持证上岗制度，建立养老服务从业人员职业资格认证制度。明确提出养老服务机构要按比例配备护理人员，护理员与失能失智老人的比例原则上不低于1︰3，与自理老人的比例不低于1︰10。到2015年，养老护理员岗前培训率达到50%、持证上岗率达到40%以上。目前，我区养老机构从业人员867人，去年自治区民政厅、老龄办培训了150名养老机构从业人员，今年将培训220人，加原有持证者123人，今年就可达到持证上岗率57%。到2017年养老护理员岗前培训率达到80%、持证上岗率达到60%以上的目标是完全可行的。

　　第三部分是政策措施。这是《实施意见》的核心内容，既有宏观层面的指导，又体现了我区的实际，具有可操作性。

　　一是在加大对公办养老服务机构投入方面，提出各级人民政府要逐步加大对公办养老服务机构的投入，建立逐年增加的财政保障机制。自治区财政每年统筹安排一定资金，用于公办养老服务机构建设；自治区本级福彩公益金的50%以上要用于支持发展养老服务业。在理解时要把握各级财政的投入和鼓励公办养老机构利用闲置床位提供社会养老服务这两点。

　　二是在支持社会力量举办养老服务机构方面，作出了新的规定，是鼓励支持社会力量参与养老服务业的政策支撑。其一是一次性床位补助费。《实施意见》提出对按标准建设并取得《养老机构设立许可证》和《民办非企业单位证书》的非营利性民办养老服务机构，用房自建并投入使用的，按照核定的床位数给予每张床位8000元的一次性开办补助；租用房且租期5年（含）以上的，按照核定的床位数给予每张床位5000元的一次性开办补助，并提出“分三年给予补助”的要求；所需资金分级负担，且明确了自治区、市、县（区）的承担比例。其二是运营补助。民办养老服务机构按入住满一个月以上的老年人实际占用床位数计算全年平均数，每年由所在地财政给予每张床位1800元的运营补贴，补助期限为5年。大家在理解时一定要正确理解“按养老服务设施相关标准建设的民办养老服务机构”这句话。也就是说不论是自建房还是租赁房，都必须符合国家规定的养老服务设施建设标准。其中老年公寓每张床位建筑面积不得少于35平方米，关爱护理院每张床位不得低于40平方米，街道社区托老院每张床位不得低于20平方米。现实中我们已遇到了这一问题。有的人租了800平方米的房子，摆了50张床，就要求床位补助费，这是不行的。其三是运营补助费期限为五年。我的理解是民办养老服务机构一次性投入大，回报慢，在最初的几年经营艰难，给予运营补助是应该的。其四是“两证”的问题。自治区民政厅、老龄办于6月5日下发的《民办养老服务机构管理办法》中已作出明确要求，各地应按《管理办法》严格执行。

　　三是在建立完善居家养老服务补贴制度方面，提出对按规划和标准新建的社区居家养老服务中心（站），经考核验收合格，由各市、县（区）通过“以奖代补”的形式，给予建设补助，年正常开放260天以上的，由市、县（区）每年给予运营补助，具体标准由市、县（区）政府确定。 同时，在任务中强调提出了加快推进智能化社区养老服务信息平台建设，为老年人提供便捷、周到、优质的服务。

　　四是在建立失能老人护理补贴制度方面，提出按照统筹城乡发展，坚持因地制宜、尽力而为与量力而行的原则，建立与我区经济社会发展水平相适应的失能失智老人护理补贴制度。对此，有的人不理解，认为超前了。我的理解是《实施意见》立足当前，注重长远。提出了这项任务，关键 是我们要转变观念，大胆创新。目前，有的省市已在进行中，我们也应探索实践。

　　五是在完善投融资政策方面，提出金融机构要加大对养老服务业的有效信贷支持，拓宽信贷抵押担保物范围，合理确定贷款期限，适当给予利率优惠。其目的是鼓励支持民间资本进入养老服务业发展领域，充分发挥社会力量的主体作用。2013年3月，自治区民政厅、老龄办与国开行宁夏分行签订了《支持社会养老服务体系建设规划合作协议》，其目的就是解决民办养老服务机构融资难的问题。

　　六是在完善养老机构土地供应政策方面，提出各地要落实好将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划。民间资本举办的非营利性养老服务机构与政府举办的养老服务机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。大家在理解时一定要把握准“严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发”。这类事情在我区没有，但在外地已有发生。

　　七是在完善养老服务税费优惠政策方面，提出各地要落实国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对非营利性养老服务机构自用房产、土地、车船免征房产税、城镇土地使用税、车船使用税，对符合条件的非营利性养老服务机构按规定免征企业所得税。特别是养老机构用电、用水、用气、用热要按居民生活类价格执行。在理解中，大家还应把握两点，其一是“符合相关规定的准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除”；其二是“对养老服务机构建设要免征有关行政事业性收费，对养老服务机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费” 。

　　八是在建立专业技术人员激励制度方面，提出要建立养老服务机构管理人员和护理员岗前培训、持证上岗和从业人员职业资格认证制度，工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度。对各类养老服务机构招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴，并对培训作出了要求。关于养老服务从业人员的专业技能等级、相关补贴、专业技术人员享受的相关政策涉及多个部门，需循序渐近，不能一蹴而就，但在养老服务机构从业人员培训方面已有明确的要求，自治区人社厅每年安排一定数量的人员进行培训，并给予补贴。

　　九是在建立老年人政策性保险制度方面，提出鼓励各地按照机构投保、保险公司运作、政府支持的原则，建立养老服务机构综合责任保险和老年人意外伤害保险制度。推行养老服务机构综合责任险，化解养老服务机构意外风险，提高善后处置能力。目前，有的省市对入住养老机构的老年人实施了意外伤害保险；有的省市对60岁以上的老年人实施了意外伤害保险。今后，我们也应进行有益的探索，并在实践中总结经验，全面推广。

　　第四部分是保障措施。共提出四个方面的要求，即要健全工作机制、健全评价体系、强化行业监管、加强督促检查。同时，明确了各有关部门的职责和市、县（区）政府在养老服务业发展中的主体责任和目标任务，强调对服务质量、安全、价格等方面加强行业监管。在这里我特别强调指出的是《实施意见》的附件，即《重点任务分工》。为确保各项任务的完成，《实施意见》将40项任务分解到了各个部门，其目的就是形成联动机制，做到分工明确，合力推进，切实加快我区养老服务业的发展。