宁民办〔2016〕23号

各市、县（区）民政局：

　　为进一步健全完善党组织领导的充满活力的村（居）民自治机制，充分发挥村规民约和居民公约在基层社会治理中的教育、引导、约束、惩戒作用，引导村(居)民崇尚科学，树立良好的道德风尚，切实推进基层群众自治，提升社会文明程度和文明素质,现就进一步规范修订村规民约和居民公约（以下简称“两约”）工作通知如下：

    一、 充分认识规范修订“两约”的重要意义

　　“两约”是指城乡居民群众根据法律、法规、政策，结合本村（社区）实际制定的涉及村（居）风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合性规定。党的十八届四中全会明确提出了“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”的要求。自治区也将此项工作纳入平安宁夏建设的主要任务予以推动和落实。

　　从全区看，各村（社区）都普遍制定了“两约”，但随着经济社会的快速发展，一些做法已不适应基层社会治理的新形势和新要求，主要体现在：一是“两约”在制订过程中村（居）民参与不够，常常是由民政部门或乡镇政府（街道办事处）、村（居）委会干部拟订，或经村（居）民代表会议简单讨论就予以公布，导致村（居）民对“两约”的知晓度和认同度不高。二是在内容上针对性、操作性不强，有的县（区）、乡镇（街道）所辖村（社区）的“两约”都是一个模板，有的内容空泛，操作执行难。三是“两约”长期不更新、不补充和不完善，按照法律规定，村（居）委会换届选举结束后，应根据当前城乡社会发展变化的需要和村民的自身需求，对“两约”及时进行修订完善，但现实中不少地方没有开展这项工作。四是个别地方还存在着“两约”违反国家政策和法律法规，侵害村（居）民合法权益的情况。各地要主动适应城乡经济社会发展的新要求，顺应城乡居民群众建设家园、自主管理家园的期盼，把规范完善“两约”作为推进基层群众自治的有效载体，与依法治区、依法治村（居）有机结合，切实增强责任感和紧迫感，精心制定方案，狠抓工作落实。

    二、 准确把握规范修订“两约”原则和要求 

　　“两约”修订要以法律法规为依据，以尊重城乡居民群众意愿、维护群众利益为根本，以进一步提高村(居)民的思想道德素质和民主法制意识为目标，引导村(居)群众实行自我管理、自我教育、自我服务。

　　（一）基本原则。各地民政部门在修订完善“两约”过程中，要坚持以下六项原则：一是合法合规原则。“两约”内容不得与国家宪法、法律、法规和党的方针、政策相抵触，不得侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利，不得妨害集体和国家的合法权益；修订程序要合法，严格按照法定程序办事。二是民主讨论原则。要广泛进行协商，从村（居）民中来，到村（居）民中去，注重听取不同意见，注重保障少数人的合法、正当权益，通过广泛深入的讨论、论证、协商，求得最大公约数，最大限度地体现全体村（居）民的利益和意愿。三是问题导向原则。在继承原有合法合理约定的基础上，针对新矛盾、新问题、新要求和热点、难点问题，制定新规新约。四是发挥村（居）民主体作用原则。要充分尊重群众首创精神，发挥城乡居民在“两约”修订中的积极性、主动性、创造性。五是从实际出发原则。要充分考虑当地的自然历史状况、风俗习惯、村（居）民文化素质等因素，防止简单照抄照搬法律、政策条文。六是便于执行原则。“两约”表述要简洁明了、通俗易懂、生动活泼、易懂易记。

　　（二）工作要求。各地要紧紧抓住村（居）民委员会换届选举的有利时机，把“两约”的修订完善过程作为发扬民主、充分协商和向农村基层干部群众宣传普及法律法规的过程，切实抓紧抓实抓出成效。一是要始终坚持发挥党委政府的主导作用，广泛宣传发动，部门统筹推进、共同督导。乡镇（街道）党政和村（居）党组织强化指导，把好“两约”起草关、审查关，确保依法治区和城乡社区协商的要求贯穿于“两约”，落实到与群众息息相关的生产生活中。二是紧紧抓住社会治安综合治理、公共环境卫生、公共安全、公共基础设施、移风易俗、树立新风正气、公共道德、家庭美德、公益事业办理、集体资产处置等重要事务和热点问题，突出“两约”的特色性、针对性、实用性和可操作性，保证“一村（社区）一策”、“易记、易懂、易行”。三是在修订完善“两约”过程中，无论采取“自上而下”还是“自下而上”的做法，都要广泛征求辖区内村（居）民的意见和建议，充分尊重和维护人民群众的合法权益。四是要始终坚持以《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》为依据，使“两约”制定工作法制化、制度化、规范化。各地在指导督促过程中，要引导村（居）民委员会按法定程序制订修改“两约”；乡镇人民政府（街道办事处）要加强对条文内容的合法性审查，制订修改的内容必须符合党和国家的方针政策，符合法律法规，不得与现行法律法规政策相抵触，保障“两约”的制定实施始终在法治的轨道上运行。

    三、 明确规范修订“两约”的重点任务

　　“两约”是村（居）民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，是实现村（居）民自治、创新乡村（社区）治理的有效载体，也是国家法律法规在最基层的具体体现。在规范修订过程中，要切实做好以下几方面的工作：

　　（一）全面清理现行执行情况。各地在上半年对现有的“两约”组织进行一次全面清理检查。重点检查“两约”的制定程序是否合法、内容是否合法、是否符合本村（居）实际、是否具有可操作性。对违反国家法律、法规和政策以及损害村（居）民合法权益的条款必须召开村（居）民会议予以删除；对于未按规定程序制定的，乡镇人民政府（街道办事处）应责成村（居）民委员会按照规定的程序重新组织制定；对不符合群众利益和意愿、不利于推动当地经济社会发展的条款，应予以修订；对群众拥护的、需要的、有利于促进当地经济社会发展的要求，应召开村（居）民会议增加和完善。

　　（二）明确规范修订程序和步骤。“两约”的制定要以村（居）民自治法律法规为依据，制订过程符合法定程序，条文内容符合法律规范，公布实施符合法治精神，保证“两约”的制定实施工作在法治的轨道上运行。一是宣传发动，提高认识。村（社区）党组织和村（居）民委员会要采取多种形式向村（居）民讲清“两约”的性质、作用，以及修订完善的重要意义。二是广泛讨论，提出意见。召开多种会议，采取多种方式，组织村（居）民广泛酝酿讨论，征求群众对修订“两约”的意见。三是集中意见，拟定草案。村（社区）党组织、村（居）民委员会根据收集的意见，拟定“两约”初稿，广泛征求村（居）民、村（居）民小组及其他利益相关组织意见。四是“两委”商议，形成草案。征求、吸纳各方意见后，形成讨论稿提交村（社区）“两委”联席会议讨论和修改，形成“两约”草案，并采取多种方式公开征求意见。五是召开会议，民主表决。根据所提意见修改后，村（居）委会要按照法律规定，召开村（居）民会议对草案进行表决，须由本村（社区）过半数18周岁以上村（居）民或2/3以上户代表参加，并经参加人员过半数同意通过。六是备案审查，公布执行。乡（镇）政府、街道办事处对表决通过的“两约”进行合法性审查，审查通过后出具备案通知书，并由村（社区）张贴公布并印发各户。七是建立机制，规范修订。一般情况下，村（社区）“两委”换届后，新一届村（社区）“两委”班子应及时组织开展“两约”的修订工作。特殊情况下，可临时召开村（居）民会议对“两约”进行随时修订。

　　（三）着力强化村居监督执行。要坚持有约必依、“两约”面前一视同仁。各地在工作中要加强指导，确定村（居）干部监督执行“两约”的权力边界和履行“两约”的义务，引导和监督村（社区）“两委”干部和党员带头执行“两约”。“两约”的施行由村（居）委会负责，村（居）务监督委员会监督,也可由村（社区）“两委”成员、村（居）务监督委员会成员和村（社区）内德高望重、办事公道的村（居）民代表共同监督执行。要建立健全“两约”的监督执行和奖惩机制，树立“两约”的权威性，采取一定形式对模范遵守“两约”的村（居）民给予表彰，对违反规定的村（居）民及时予以批评教育并督促纠正。要善于依靠舆论和道德力量来促进“两约”的执行，对于违反“两约”的村（居）民，善于利用说服教育和村（居）民相互帮助、感化、监督等方式，形成执行“两约”的正能量。

　　（四）切实加强修订组织领导。各地民政部门要在党委、政府的统一部署下，充分发挥牵头揽总的作用，加强与组织、宣传、综治、农牧、司法、财政等部门的协作配合，形成工作合力，大力推进。要把规范修订“两约”作为今年民政部门贯彻落实依法治区纲要的重要抓手，集中3－5个月时间，广泛宣传动员，精心组织实施，迅速在本地掀起规范修订“两约”工作的高潮。各市、县（区）民政局要在2016年7月底前，组织完成现行“两约”清理检查工作，11月底前组织完成修订修改、补充完善工作。自治区民政厅将在对此项工作进行不定期督查，确保按时完成各项工作任务。

　　宁夏回族自治区民政厅

　　2016年6月22日